مستقبل الأونروا والتمثيل الدولي لقضية اللاجئين الفلسطينيين: التفكيك بالتراكم وحدود الحماية القانونية

سياسات تحليلية|خاص بالمركز الفلسطيني للدراسات السياسية

الملخص التنفيذي تبحث الورقة في أثر الضغوط التشريعية والميدانية والمالية على الأونروا منذ 2024 في الوضع القانوني للاجئين الفلسطينيين وحقوقهم. وتخلص إلى أن الخطر الأكبر ليس قراراً رسمياً بإلغاء الوكالة، فولايتها ممددة حتى حزيران/يونيو 2029، بل تفريغها تدريجياً من القدرة والتمويل ونقل وظائفها إلى أطر بديلة. وحق العودة قائم بمعزل عن الوكالة، لكن إضعافها يُضعف توثيقه وتمثيله، ولذلك تقترح الورقة مساراً متعدد المستويات لتحصين الولاية والتمويل والسجلات والحوكمة.

1. المقدمة والإشكالية

أُنشئت وكالة الأمم المتحدة لإغاثة وتشغيل اللاجئين الفلسطينيين في الشرق الأدنى (الأونروا) بقرار الجمعية العامة 302 (د-4) في 8 كانون الأول/ديسمبر 1949، وبدأت عملها في 1 أيار/مايو 1950، لتقديم المساعدة والخدمات للاجئين الذين شرّدتهم نكبة 1948، وقُدّر عددهم بنحو 750 ألفاً (تتراوح التقديرات بين 700 و800 ألف).

 وتخدم الوكالة اليوم، بحسب بياناتها، نحو 5.9 ملايين لاجئ مسجل في خمسة أقاليم هي: قطاع غزة، والضفة الغربية بما فيها القدس الشرقية، والأردن، ولبنان، وسوريا، ويعمل فيها نحو 28 ألف موظف أغلبهم من اللاجئين أنفسهم.

منذ مطلع 2024 دخلت الوكالة مرحلة غير مسبوقة: اتهامات بشأن حياد عدد من موظفيها، وتعليق تمويل من مانحين رئيسيين، وتشريعات إسرائيلية تحظر نشاطها وتصادر مقراتها في القدس الشرقية، وخسائر بشرية فادحة في غزة، ثم طرح بديل سياسي هو «مجلس السلام» الذي أعلن أنه لا دور للوكالة في غزة.

وفي 5 تشرين الثاني/نوفمبر 2026 أعلنت الوكالة عجزاً نقدياً قدره 80 مليون دولار وخفضاً بنسبة 20% في أسبوع تقديم الخدمات منذ كانون الثاني/يناير 2026، مؤكدةً أنها «ليست قيد التفكيك» وأنه لم تُتخذ قرارات بتغيير ملاكها.

وفي المقابل نُشرت تقارير صحفية عن خطة لنقل مسؤولياتها إلى مجلس السلام لم تؤكدها الوكالة.

1.1 السؤال البحثي والفرضية

تنطلق الورقة من سؤال رئيس واحد: كيف يغيّر إضعاف الأونروا، دون إلغاء رسمي لولايتها، الوضع القانوني والسياسي للاجئين الفلسطينيين وقدرتهم على ممارسة حقوقهم، وما الخيارات المتاحة لتحصين هذا الوضع؟ وفرضيتها أن التفكيك يجري بالتراكم لا بالقرار، وأن أثره الأخطر يقع على الأدوات الحاملة للحق (التسجيل، والتوثيق، والصفة الأممية، والتمثيل الموحد) لا على الحق ذاته.

وتتفرع عن السؤال ثلاثة أسئلة:

• ما الأساس القانوني لولاية الوكالة، وما الذي يترتب على إضعافها وما الذي لا يترتب؟
• ما منطق أدوات الاستهداف وتسلسلها، وما الذي تكشفه الوقائع والخطاب المعلن عن غاياتها؟
• ما السيناريوهات الأرجح حتى انتهاء الولاية الحالية في حزيران/يونيو 2029، وما الأدوات الأنجع لتحصين الولاية؟

1.2 المنهج والإطار التحليلي وحدود الدراسة

تعتمد الورقة تحليلاً قانونياً ومؤسسياً وتتبعاً زمنياً للوقائع بين كانون الثاني/يناير 2024 و10 تشرين الثاني/نوفمبر 2026، مستندةً إلى قرارات الأمم المتحدة وتقاريرها وآراء المحاكم والتشريعات المنشورة.

 وتستعين بأدبيات التغيير المؤسسي التي ترى أن المؤسسات قد تتحول بالانجراف والتراكم لا بالإلغاء الصريح، وبتمييز تحليلي بين «الحق» و«حامله المؤسسي»: فالحق مصدره القانون الدولي، أما الوكالة فآلية للمساعدة والتسجيل والتوثيق، وجزء من التمثيل الدولي للقضية.

وتتسم الوقائع بالتسارع، وبعضها منقول عن تقارير صحفية لم تؤكدها جهات رسمية، وتنبّه الورقة إلى ذلك في موضعه.

 وتتناول الورقة الأونروا بوصفها مؤسسة دولية، ولا تغطي تفصيلاً أوضاع اللاجئين في كل إقليم.

2. الأساس القانوني للولاية وحدود الحماية

2.1 ولاية الجمعية العامة والتجديد

الأونروا جهاز فرعي للجمعية العامة، وولايتها مؤقتة تتجدد كل ثلاث سنوات، وفي 5 كانون الأول/ديسمبر 2025 اعتمدت الجمعية العامة قرار «المساعدة المقدمة إلى لاجئي فلسطين» الذي مدّد الولاية حتى 30 حزيران/يونيو 2029 بأغلبية 151 صوتاً مقابل 10 وامتناع 14، واعتمدت قراراً ثانياً بشأن «عمليات الأونروا» بأغلبية 145 مقابل 10 وامتناع 18 أكدت فيه دعمها الكامل للولاية، وحذّرت من أي محاولة لتقليص عمليات الوكالة وولايتها، ودعت«إسرائيل» إلى احترام امتيازاتها وحصاناتها.

 والأهم قانونياً أن أي تغيير في الولاية أو في تعريف لاجئي فلسطين أو في فئات المستفيدين لا يكون إلا بقرار من الجمعية العامة.

 ومن ثم فإن أي نقل لوظائف الوكالة إلى جهة أخرى بقرار من دولة أو من هيئة خارج الجمعية العامة يفتقر إلى السند القانوني، ويُفهم بوصفه تفريغاً فعلياً لا إلغاءً قانونياً.

2.2 تعريف لاجئ فلسطين: الاستقرار والجدل

يقوم التعريف العملي للوكالة، منذ 1952، على أن يكون مكان إقامة الشخص الاعتيادي في فلسطين بين 1 حزيران/يونيو 1946 و15 أيار/مايو 1948، وأن يكون قد فقد بيته ومورد رزقه بسبب نزاع 1948، ويشمل ذلك أحفاده من جهة الأب.

وتقدم الوكالة كذلك خدمات طارئة ومؤقتة لأشخاص نزحوا بسبب حرب 1967 وما تلاها وهم غير مسجلين لاجئين.

 وتسجيل الأحفاد ليس نصاً تشريعياً مستقلاً، بل ممارسة مستقرة للوكالة أقرّتها الجمعية العامة ضمنياً بتجديد الولاية دون تعديل التعريف.

ويقوم الرد القانوني على حجة «تخليد المشكلة» على ثلاثة أمور: أن صفة اللاجئ تدوم بدوام الحالة التي نشأت منها ما لم تُسوَّ وفق قرارات الجمعية العامة؛ وأن وحدة الأسرة مبدأ معترف به في ممارسة اللجوء عموماً؛ وأن المفوضية السامية لشؤون اللاجئين نفسها تسجل أبناء اللاجئين وأحفادهم في حالات اللجوء الممتد دون أن يُعدّ ذلك إساءة.

 وللدقة المصطلحية، فالصفة المعنية هي «لاجئ» لا «نازح»، والتمييز بينهما جوهري في هذا الملف.

2.3 المادة 1(د) من اتفاقية 1951: نص ذو وجهين

تستثني الفقرة الأولى من المادة 1(د) من نطاق الاتفاقية الأشخاص الذين يتلقون حالياً حماية أو مساعدة من أجهزة أو وكالات تابعة للأمم المتحدة غير المفوضية.

 وصياغتها عامة ولا تسمّي الفلسطينيين، لكن تطبيقها العملي انحصر فيهم عبر الأونروا. أما الفقرة الثانية فتنص على أنه إذا توقفت هذه الحماية أو المساعدة لأي سبب دون أن تُسوّى أوضاع هؤلاء الأشخاص نهائياً وفق قرارات الجمعية العامة ذات الصلة، فإنهم يصبحون بحكم الواقع مستحقين لمزايا الاتفاقية.

وقد رتّبت محكمة العدل الأوروبية على هذا النص آثاراً عملية في قضايا اللجوء داخل الاتحاد، ومنها قضايا بولبول (2010) والقط (2012) وألهيتو (2018).

 وللنص وجهان ينبغي التنبه لهما: فهو يؤكد أن زوال مساعدة الأونروا لا يترك اللاجئين بلا مظلة دولية، لكنه قد ينقلهم إلى نظام الاتفاقية بما يتضمنه من حلول دائمة (الإدماج المحلي أو إعادة التوطين) يمكن توظيفها لتجاوز القرار 194.

ولذلك ينبغي أن يقترن الاحتجاج بالنص بالتأكيد على شرطه المتعلق بالتسوية «وفق قرارات الجمعية العامة»، أي القرار 194 أساساً.

2.4 القرار 194 والحق خارج الوكالة

تنص الفقرة 11 من القرار 194 (د-3) الصادر في 11 كانون الأول/ديسمبر 1948 على وجوب السماح للاجئين الراغبين في العودة والعيش بسلام مع جيرانهم بالعودة في أقرب وقت ممكن، وعلى تعويض من يختارون عدم العودة، وتعويض الممتلكات المفقودة أو المتضررة.

 وهو توصية بحكم شكله، غير أن قوته السياسية والقانونية تتعزز بتكرار تأكيده في قرارات الجمعية العامة، وبارتباطه بحق كل فرد في العودة إلى بلده (الإعلان العالمي لحقوق الإنسان، المادة 13/2؛ العهد الدولي للحقوق المدنية والسياسية، المادة 12/4)، مع بقاء مدى انطباق هذه القواعد على اللاجئين الفلسطينيين محل جدل فقهي.

وفي 5 كانون الأول/ديسمبر 2025 أعادت الجمعية العامة، بأغلبية 157 صوتاً مقابل 10، التأكيد على أن اللاجئين الفلسطينيين يستحقون ممتلكاتهم والدخل الناتج عنها.

الخلاصة القانونية: الحق لا يستمد وجوده من الأونروا ولا يسقط بزوالها، والقول بغير ذلك خطأ قانوني، وخطر سياسي لأنه يجعل الحق رهن بقاء مؤسسة.

 لكن الوكالة هي حامله المؤسسي: سجلاتها، وصفتها الأممية، وقدرتها على إثبات الصفة وتمثيل اللاجئين دولياً.

3. مسار الاستهداف 2024–2026

يلخص الجدول التالي أبرز الوقائع المؤسسة للمسار، ثم يليه تحليل لمنطق أدواته وتسلسلها.

التاريخ	الواقعة	الدلالة
كانون الثاني/يناير 2024	اتهامات إسرائيلية لموظفين بالمشاركة في هجوم 7 تشرين الأول/أكتوبر 2023، وتعليق واشنطن ومانحين آخرين تمويلهم (نحو 450 مليون دولار بحسب تقرير كولونا).	نقل الجدل من الخدمات إلى النزاهة
آذار/مارس 2024	قانون أمريكي يحظر تمويل الأونروا (P.L. 118-47).	حظر تمويلي تشريعي
نيسان/أبريل 2024	تقرير كولونا حول حياد الوكالة.	تقييم مستقل مختلط
آب/أغسطس 2024	انتهاء تحقيق مكتب خدمات الرقابة الداخلية في 19 حالة.	إنهاء عقود تسعة موظفين
28 تشرين الأول/أكتوبر 2024	الكنيست يقر قانونين لحظر نشاط الوكالة وقطع الاتصال بها، ويدخلان حيز التنفيذ في 30 كانون الثاني/يناير 2025.	حظر قانوني
22 تشرين الأول/أكتوبر 2025	رأي محكمة العدل الدولية الاستشاري بشأن التزامات «إسرائيل»  تجاه الأمم المتحدة ووكالاتها.	سند قانوني للدفاع
تشرين الثاني/نوفمبر 2025	قرار مجلس الأمن 2803 يؤيد خطة غزة ويستند إليه «مجلس السلام».	ظهور بديل سياسي
5 كانون الأول/ديسمبر 2025	الجمعية العامة تمدد الولاية حتى 2029 (151 مقابل 10، وامتناع 14).	تحصين قانوني
29 كانون الأول/ديسمبر 2025	الكنيست يقر تعديلاً (59 مقابل 7) يحظر الكهرباء والماء والخدمات المالية عن مرافق الوكالة ويجيز مصادرة عقارات في القدس الشرقية ويلغي حصاناتها.	تشديد الحظر
20 كانون الثاني/يناير 2026	جرافات إسرائيلية تهدم أجزاء من مقر الوكالة في الشيخ جراح.	تصفية الوجود في القدس
31 آذار/مارس 2026	مغادرة المفوض العام فيليب لازاريني، وتولي كريستيان سوندرز القيادة بالإنابة دون تعيين بديل دائم.	فراغ قيادي
تموز/يوليو 2026	السفير الأمريكي لدى الأمم المتحدة يدعو المانحين في مؤتمر التعهدات إلى تمويل مجلس السلام بدلاً من الوكالة.	تحويل مسار التمويل
أيلول/سبتمبر 2026	مجلس السلام يؤكد أن سياسته تجاه دور الوكالة في غزة «لم تتغير».	إقصاء معلن
تشرين الثاني/نوفمبر 2026	عجز نقدي 80 مليون دولار، وخفض 20% في أسبوع الخدمة، وتسريحات في غزة، وتقارير عن خطة نقل المسؤوليات.	ضغط وجودي

3.1 منطق الأدوات وتسلسلها

يكشف التسلسل منطقاً متدرجاً: تبدأ الحملة بمسألة النزاهة (اتهامات 2024) فتنتج تعليقاً للتمويل، ثم تتحول إلى حظر قانوني يقطع الصلة بالوكالة ويصادر مقراتها ويقطع مرافقها، فيما تضرب الحرب بنيتها وكادرها في غزة، إذ قُتل أكثر من 390 من موظفيها بحسب المفوض العام السابق، وأخيراً يُطرح البديل المؤسسي: مجلس السلام.

وتُغني تصريحات أطراف الحملة عن الاستدلال على غايتها بالاستنتاج، فقد دعا مركز بحثي إسرائيلي إلى «إغلاق دائم» للوكالة لا إعادة تسميتها أو إنقاذها، ووضع السفير الأمريكي لدى الأمم المتحدة الخيار بين تمويل الوكالة وتمويل مجلس السلام، واصفاً المجلس بأنه بديل عن  forever refugeehood»»،وأعلن المجلس أن لا مكان للأونروا في «غزة الجديدة».

 غير أن المتحدث باسم الأمين العام أشار إلى أن قرار مجلس الأمن 2803 نفسه يدعو الأمم المتحدة إلى تقديم المساعدة الإنسانية وقيادة الأنشطة الإنسانية في غزة، وهو ما يعني أن إقصاء الوكالة خيار سياسي لا مقتضى للقرار.

3.2 ثلاث ملاحظات تقييمية

1. المسار ليس إسرائيلياً فحسب؛ فهو يتقاطع مع حظر تمويلي أمريكي ومع موقف مجلس السلام، ما يعني أن مواجهته تتطلب مخاطبة واشنطن وبروكسل لا الأمم المتحدة وحدها.

2. الدعم السياسي الدولي واسع لكنه لا يتحول إلى تمويل كافٍ: فقد نالت ولاية الوكالة 151 صوتاً، بينما تعتمد على التبرعات الطوعية لنحو 91% من ميزانيتها، وبلغت التعهدات في 2025 نحو 27% فقط من احتياجاتها الكلية بحسب بياناتها، وهي تعاني اليوم عجزاً نقدياً.

3. ثمة بوادر تآكل في الموقف الأوروبي؛ فقد امتنعت ألمانيا في اللجنة الرابعة عن تأييد التمديد لأول مرة، مشترطة «إصلاحات متسقة وقابلة للتحقق».

4. الاتهامات بشأن الحياد: الوقائع والرد

لا تكتمل معالجة الموضوع دون الوقوف عند الاتهامات المتعلقة بالحياد، لأنها المدخل الذي بُنيت عليه بقية الإجراءات، وأقوى ما يخاطَب به المانحون الغربيون.

خلص تقرير كولونا (22 نيسان/أبريل 2024) إلى أن الأنظمة والآليات التي تعتمدها الوكالة لضمان الحياد من أكثر الأنظمة تفصيلاً داخل منظومة الأمم المتحدة، لكنه رصد مشكلات مستمرة في التطبيق، منها تعبير بعض الموظفين عن مواقف سياسية، وإشكالات في المواد التعليمية، وأوصى بتعزيز ضمانات حياد المنشآت.

 أما التحقيق في 19 موظفاً اتُّهموا بالمشاركة في هجوم 7 تشرين الأول/أكتوبر 2023، فانتهى في 5 آب/أغسطس 2024 إلى: حالة واحدة لم يُعثر فيها على دليل، وتسع حالات لم تكفِ الأدلة فيها، وتسع حالات رأى المكتب أن الأدلة فيها، إن ثبتت صحتها وتعززت، قد تشير إلى احتمال المشاركة، فأنهت الوكالة عقود أصحابها.

وتعني هذه النتائج، قياساً إلى نحو 30 ألف موظف منهم نحو 13 ألفاً في غزة آنذاك، أن ثمة حالات فردية خطيرة تستوجب المساءلة، ولا تثبت وحدها اختراقاً مؤسسياً، لكنها تكشف فجوات رقابية لا تُنكر.

وأما رأي محكمة العدل الدولية الاستشاري (22 تشرين الأول/أكتوبر 2025) فقد خلص إلى أن « إسرائيل » ملزمة بالموافقة على برامج الإغاثة التي تقدمها الأمم المتحدة وكياناتها، ومنها الأونروا، وتيسيرها، وإلى أن الأدلة المعروضة لا تثبت إخلال الوكالة بوصفها كياناً بمبدأ عدم التحيز بموجب المادة 59 من اتفاقية جنيف الرابعة، ولا تكفي لإثبات انتفاء حيادها، وأن فصل تسعة موظفين لا يكفي للاستنتاج بأن الوكالة ككل غير محايدة.

 وقد رفضت الحكومة الإسرائيلية الرأي، ورأت أن المحكمة تجاهلت أدلة قدمتها، والرأي استشاري غير ملزم، وإن كان له وزن قانوني ومعنوي كبير.

ومن ثم ينبغي تفادي ثنائية الإنكار والتسليم، فالإنكار الشامل يُضعف الحجة أمام المانحين، والتسليم يمنح الخصم ذريعة الإلغاء.

والأنجع الإقرار بالفجوات وتقديم أجندة إصلاح معلنة وقابلة للقياس تشمل الحوكمة والرقابة والشفافية، ومنها فحص جدوى مجلس تنفيذي للوكالة، مع التمسك بأن الإصلاح لا يستدعي التفكيك.

5. الأثر في التعريف والحقوق: التحليل

لا يمر الأثر في الغالب عبر تعديل رسمي للتعريف، فذلك يتطلب قراراً من الجمعية العامة لا يبدو متاحاً، بل عبر ثلاث قنوات.

5.1 التآكل الفعلي للصفة

يبقى التعريف على حاله ويفقد أثره حين تتوقف الخدمات المرتبطة بالصفة وأنشطة التسجيل وتحديث السجلات (المواليد والزواج وتغيير الإقامة).

وتزداد المخاطر على السجلات والأرشيف مع القيود على العاملين الدوليين، ومصادرة مقر الشيخ جراح الذي كان يضم مكتب الضفة الغربية، والأضرار الواسعة في غزة.

ولا تتوافر لدى الباحث أدلة منشورة على فقدان سجلات التسجيل، فالأمر مخاطرة تستوجب الاحتياط لا واقعة مثبتة.

5.2 إعادة التأطير من حق سياسي إلى حاجة إنسانية

تتجلى هذه القناة في الخطاب الأمريكي المناهض لما يسميهforever refugeehood»» ، وفي توجيه المانحين إلى كيان تتعلق ولايته بالحوكمة الانتقالية وإعادة الإعمار في غزة لا بوضع اللاجئين.

وتبقى المساعدة الإنسانية في هذه الحال ممكنة، لكنها تنفصل عن الصفة السياسية والقانونية، فيتحول اللاجئ من صاحب حق إلى متلقٍّ لخدمة، وتتبع الأموال هذا التأطير.

5.3 تفتيت الوحدة المؤسسية للتمثيل

تخدم الأونروا اللاجئين في أقاليمها الخمسة بولاية واحدة صادرة عن الجمعية العامة، وهذه الوحدة هي ما يمنح الملف صفة قضية شعب لا مجموع حالات محلية.

 وتتجه الترتيبات المطروحة إلى تجزئة الإطار: القدس الشرقية مستبعدة بقانون إسرائيلي، وغزة موضع تجاذب مع مجلس السلام، والضفة الغربية والدول المضيفة أمام ضغوط عبء الخدمات.

 وبتجزؤ الإطار تتعدد الجهات المحاوَرة وتتفكك الصفة الجماعية للمطالبة، وهو في تقدير الورقة أخطر الآثار بعيدة المدى.

5.4 ما لا يسقط قانونياً وما يتآكل عملياً

ما لا يسقط قانونياً	ما يتآكل عملياً
حق العودة والتعويض (القرار 194 والقواعد العامة)، ولا يسقط بزوال الوكالة.	القدرة على إثبات الصفة بالسجلات والوثائق الرسمية.
ولاية الجمعية العامة قائمة حتى 2029، ولا تُعدَّل إلا بقرارها.	القدرة التشغيلية والتمويلية، خصوصاً في غزة والقدس الشرقية.
المادة 1(د) مرجعية حماية بحكم الواقع عند توقف المساعدة دون تسوية.	وحدة الإطار الدولي الذي يتعامل مع اللاجئين بوصفهم شعباً واحداً.
التزامات « إسرائيل » المؤكدة في رأي محكمة العدل الدولية.	إنفاذ تلك الالتزامات، لغياب آلية ملزمة وللرفض الإسرائيلي.

5.5 ما يقوله رأي المحكمة عن «البدائل»

لاحظت المحكمة أن دولة الاحتلال تملك من حيث المبدأ حرية اختيار المنظمات الإنسانية التي تنفذ بها التزامها بتوفير الإغاثة، لكنها قررت أن الأونروا لا يمكن استبدالها في مهلة قصيرة ودون خطة انتقالية سليمة، وأن«إسرائيل» لم تضمن بوسائل أخرى كفاية الإمداد لسكان غزة.

ويفيد ذلك في مواجهة أي نقل مفاجئ للوظائف إلى مجلس السلام أو غيره، لأن المعيار القانوني هو كفاية الإغاثة وسلامة الانتقال لا مجرد وجود جهة بديلة.

 غير أن الرأي لا يمنع انتقالاً تدريجياً متفقاً عليه، ولا يتناول ولاية الوكالة في أقاليمها الأخرى، وهو ما يجعل المسار السياسي في الجمعية العامة الحاسم في النهاية.

6. التداعيات الخدمية والإقليمية والبدائل

ما تزال الأونروا أكبر مزود للخدمات في غزة، وقد قال مفوضها العام السابق إنها تسند نحو نصف النظام الصحي العام هناك، ويعمل فيها نحو 11 ألف موظف.

 وتؤوي مراكز إيواء الوكالة نحو 60 ألف نازح، وقد قيّمت 113 موقعاً فوجدت 18 مأوى غير آمن مع اقتراب الشتاء، وقبل الحرب كانت تدير نحو 700 مدرسة يدرس فيها أكثر من 540 ألف تلميذ.

وتقول الوكالة إن خفض أسبوع الخدمة 20% منذ كانون الثاني/يناير 2026 إجراء لحماية الوظائف،2 فيما تشهد غزة احتجاجات موظفين على التسريحات.

وفي الدول المضيفة تعتمد مجتمعات اللاجئين على خدمات الوكالة التعليمية والصحية، ومن ذلك تعاون سوريا معها في مشاريع إعادة الإعمار والتدريب المهني، كما تناول اجتماع في 9 تشرين الثاني/نوفمبر 2026، ويصعب تقدير الأثر الاجتماعي والأمني لتوقف هذه الخدمات بدقة، لكن تحميل دول مثقلة اقتصادياً عبئاً إضافياً يرفع مخاطر التوتر الاجتماعي، وهو احتمال يتعين رصده لا الجزم به.

أما البدائل المطروحة فلا تعوّض دور الوكالة، فالمفوضية السامية لشؤون اللاجئين مستثناة اتفاقياً من حالة اللاجئين الفلسطينيين ما دامت الأونروا تعمل (المادة 1(د))، ويقوم تمويلها هي أيضاً على التبرعات الطوعية، ولا تدير منظومة تعليم وصحة بحجم منظومة الوكالة.

ووكالات مثل برنامج الأغذية العالمي واليونيسف متخصصة قطاعياً، والمنظمات غير الحكومية مجزأة وبلا تمثيل سياسي، والسلطة الفلسطينية تواجه أزمة مالية خانقة.

 ويمكن لشراكات مع هذه الجهات أن تخفف الكلفة التشغيلية، شرط ألا تمس بالولاية والسجل والتمثيل.

6.1 الوضع المالي: الأرقام

المؤشر	القيمة
المقبوض في 2025	829 مليون دولار، منها 76 مليوناً من الميزانية العادية للأمم المتحدة (نحو 9%).
التعهدات مقابل الاحتياجات الكلية 2025	نحو 887 مليون دولار تعهدات، مقابل احتياجات كلية قدرها 3.3 مليارات دولار (نحو 27%).
الاحتياجات النقدية لميزانية البرنامج 2025	نحو 880 مليون دولار، مع تقدير عجز تراكمي بنحو 200 مليون في الربع الأخير من 2025 والأول من 2026.
أكبر المانحين	الاتحاد الأوروبي (نحو 134 مليون دولار تعهدات 2025) وألمانيا (نحو 119 مليوناً)؛ والاتحاد ودوله الأعضاء أكبر الممولين مجتمعين.
الولايات المتحدة	حظر تمويلي تشريعي منذ آذار/مارس 2024، ومعارضة علنية لتمويل الوكالة في تموز/يوليو 2026.
إجراءات التقشف في 2026	خفض ساعات الخدمة 20%، وخفض رواتب العاملين المحليين، وشغور 15% من الوظائف الدولية، ونداء غوتيريش لسد فجوة 100 مليون دولار.
الوضع في تشرين الثاني/نوفمبر 2026	عجز نقدي قدره 80 مليون دولار.

تكشف الأرقام ثلاثة أمور:

أولها أن العجز بنيوي لا طارئ، إذ لا تغطي التعهدات إلا ربع الاحتياجات الكلية تقريباً، وإن اختلفت الأرقام بحسب شمولها نداءات الطوارئ والمشاريع أو ميزانية البرنامج وحدها.

 وثانيها أن الميزانية العادية للأمم المتحدة تسهم أصلاً بنحو 9% من المقبوض، بعد أن كانت نحو 4% عام 2017 ما يجعل توسيع هذه الحصة أيسر سياسياً من استحداث آلية جديدة.

وثالثها أن الاتحاد الأوروبي وألمانيا عماد التمويل، وهو ما يفسر حساسية الوكالة لأي تحول في مواقفهما.

7. السيناريوهات حتى حزيران/يونيو 2029

تُبنى السيناريوهات على أربعة محددات: التمويل، والموقف الأمريكي والأوروبي، ومسار غزة وترتيبات مجلس السلام، وسلوك«إسرائيل» القانوني في القدس والضفة.

والترجيحات تقدير للباحث، وينبغي ملاحظة أن انتقال الأمانة العامة للأمم المتحدة في نهاية 2026 قد يغيّر حسابات القيادة والتمويل، ولم يُعيَّن حتى الآن مفوض عام دائم.

السيناريو	المحددات	المؤشرات المبكرة	الأثر في الحقوق	الترجيح
1. الاستمرار المقيّد	عجز مزمن مع بقاء الولاية، واستمرار الحظر الإسرائيلي، وترتيبات غزة غير محسومة.	اتساع خفض أسبوع الخدمة؛ مزيد من التسريحات؛ غياب مفوض عام دائم.	تآكل القدرة مع بقاء الصفة والسجل.	الأرجح
2. الإحلال التدريجي	ضغط مجلس السلام ومانحين، وتفضيل أمريكي، وضعف التمويل.	توجيه أموال إلى مجلس السلام؛ نقل برامج غزة؛ اتفاق جزئي معه؛ مسعى لتعديل الولاية في الجمعية العامة.	تجزئة التمثيل وتفريغ الصفة السياسية.	متوسط ومتنامٍ
3. الإصلاح المشروط والتمويل متعدد السنوات	حزمة إصلاح متفق عليها مع مانحين أوروبيين وعرب، وتفاهم مع مجلس السلام.	تعهدات متعددة السنوات؛ آلية رقابة أو مجلس تنفيذي؛ تعيين مفوض عام.	يحفظ الولاية والتمثيل بشروط حوكمة أشد.	متوسط إلى ضعيف
4. التحصين الهيكلي (توسيع التمويل المقدّر)	ائتلاف واسع في الجمعية العامة وموافقة كبار المساهمين.	مشروع قرار؛ دراسة من الأمانة العامة؛ موقف الأمين العام الجديد.	أقوى حماية للولاية والتمويل.	ضعيف

ويُلاحظ أن السيناريو الرابع لا يبدأ من فراغ، فقد طلبت الجمعية العامة عام 2016 (القرار 71/93) استكشاف السبل كافة لتمويل الوكالة بما فيها المساهمات المقدّرة، وأعد الأمين العام تقريره في آذار/مارس 2017 (A/71/849)، لكن بياناً أممياً في خريف 2017 ذكر أن وفداً واحداً ظل يعارض أي تحرك نحو تخصيص أكبر من الميزانية العادية.

 ولذلك فالمطروح توسيع حصة قائمة لا استحداث آلية، مع تحليل مصدر الاعتراض قبل تبنيه هدفاً، والتركيز على تغطية الوظائف الأساسية كرواتب العاملين في الخدمات الأساسية.

الخلاصات

1. الخطر الأكبر هو التفريغ التدريجي لا الإلغاء الرسمي، لأن الولاية محصنة قانونياً حتى 2029 بينما القدرة التشغيلية والمالية هشة.

2. حق العودة والتعويض لا يتوقفان على بقاء الوكالة؛ غير أن إضعافها يضرب أدوات إثبات الصفة والتمثيل الموحد، وفيها يتركز الضرر.

3. مسار الاستهداف متسلسل (نزاهة، فتمويل، فحظر قانوني، فبديل)، وغايته معلنة في خطاب أطرافه.

4. الدعم السياسي الدولي واسع لكنه لا يتحول إلى تمويل، وفي الموقف الأوروبي بوادر تآكل.

5. الحجة الأقوى تجمع التمسك بالولاية والإقرار بحاجة الوكالة إلى إصلاح الحوكمة.

التوصيات

1. اعتماد الجمعية العامة والدول الداعمة قرار يترجم رأي محكمة العدل الدولية إلى التزامات عملية (النرويج تعمل على ذلك)، ويؤكد حصانات الوكالة، وأن أي تعديل للولاية أو نقل لوظائفها لا يكون إلا بقرار من الجمعية العامة
2. طلب الجمعية العامة والأمانة العامة دراسة لتوسيع حصة الميزانية العادية القائمة (نحو 9% في 2025) لتغطية الوظائف الأساسية، مع تحليل أسباب تعثر مسار 2017، وتشجيع التعهدات متعددة السنوات.
3. تفعيل الدول المضيفة والجامعة العربية منصة دبلوماسية وقانونية موحدة تنسق المواقف في الجمعية العامة، ورفض أي ترتيب ينقل ملف التسجيل أو الخدمات خارج ولاية الوكالة.
4. اعتماد خطاب قانوني موحد يفصل الحق عن المؤسسة، وتفعيل دائرة شؤون اللاجئين، والتفاعل مع ترتيبات غزة دون التنازل عن مبدأ ولاية الجمعية العامة.
5. تمويل الاتحاد الأوروبي والمانحون متعدد السنوات مرتبط بخارطة إصلاح معلنة، وعدم ترك الدعم رهينة الحملة، مع التوسع في قاعدة المانحين الخليجيين والآسيويين والقطاع الخاص.
6. إنشاء الأونروا حزمة حوكمة: فحص جدوى مجلس تنفيذي، ونشر تقارير دورية مستقلة عن تنفيذ توصيات كولونا، ومراجعة المواد التعليمية، وشفافية في إجراءات التحقق من الموظفين.
7. إيداع نسخ رقمية مؤمّنة من السجلات لدى جهة دولية محايدة (كالأرشيف الأممي) مع سلسلة حيازة موثقة، ومشروع فلسطيني مستقل للتوثيق، وليست محكمة العدل الدولية جهة إيداع.
8. استثمار رأي المحكمة في الدعاوى الوطنية (الحصانات، والتعويض عن الموظفين والمنشآت)، ومتابعة الالتماسات أمام المحكمة العليا الإسرائيلية، ونشر رد قانوني مبسط حول المادة 1(د) والتعريف.

© المركز الفلسطيني للدراسات السياسية نوفمبر 2026 — جميع الحقوق محفوظة